شكــل التظلـم
إن التظلم الوجوبي ليس إجراءاً مقصوداً لذاته بحيث يتم ويتحقق أثره بمجرد تقديمه ، أيا كان وجه الخطأ أو النقص الذي يشوب بياناته وإنما هو افتتاح للمنازعة في مرحلتها الأولى . فينبغي للاعتداد به كإجراء يترتب عليه قبول الدعوى أن يكون من شأنه تحقيق الغرض منه بحيث يتسنى للإدارة أن تستقى منه عناصر المنازعة في هذه المرحلة على وجه يمكنها من فحصه والبت فيه ، وهو ما لا يتأتى إذا ما شاب بياناته خطأ أو نقص من شأنه أن يجهل القرار المتظلم منه تجهيلا كليا ، أو تجهيلا يوقع الإدارة في حيرة في شأن هذا القرار .
ولا يشترط في التظلم صيغة خاصة أو اتباع أوضاع معينة يترتب على مخالفتها البطلان ، ولا يلزم أن يحدد ذو الشأن في تظلمه وجه العيب في القرار أو أن يكون النعى على القرار بوجه من الأوجه المشترطة للطعن بالإلغاء . (المستشار/ سمير صادق ، ميعاد دعوى الإلغاء ص156)
وليس لزاما على المتظلم أن يقيم تظلمه على الأسس القانونية التي يقدمها في دعوى الإلغاء وإنما يكفي في التظلم أن يستند إلى عبارات العدالة أو الملائمة ويتم أثره في هذه الحالة . (الدكتور/ محمد كامل ليلة ص162 ، الرقابة على أعمال الإدارة)
ولا يشترط أن يتضمن التظلم تاريخ ورقم القرار المتظلم منه وإنما يكفي أن يشير المتظلم إلى القرار إشارة توضح معالمه وتنبئ عن علم المتظلم بمحتوياته علما يقينيا شاملا يمكن أن يكون من أثره جريان ميعاد الطعن في حقه . (الطعن رقم 4386 لسنة 35ق جلسة 26/12/1992 مجموعة المبادئ رقم 36 ص351)
كما أن التظلم للجهة الإدارية التي أصدرت القرار أو للجهة الرئاسية لها ليس له شكل مخصوص في القانون فقد يحصل بعريضة يقدمها صاحب الشأن كما يمكن حصوله بإنذار على يد محضر يبين فيه المنذر غرضه بوضوح ويطلب فيه تصحيح الوضع القانوني الخاطئ الذي ترتب على القرار المطعون فيه . (الدعوى رقم 163 لسنة 3ق جلسة 17/11/1948 قضاء إداري السنة 3 رقم 13 ص59)
وقد قضت المحكمة الإدارية العليا بأن "كفل المشرع الدستوري حق التقاضي للناس كافة- حظر المشرع النص في القوانين على تحصيت أة عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء- أساس ذلك نص المادة 68 من الدستور- هذا النص لا يعني إباحة اللجوء الى القضاء دون التقيد بالإجراءات والمواعيد المقررة لرفع الدعاوى ودون ولوج الطرق والالتزام بالسبل التي حددها المشرع لقبول الدعوى- التظلم من القرار- مدى اعتبار الشكوى تظلما- الشكوى المقدمة قبل صدور القرار المطعون عليه ليست تظلما- أساس ذلك- أن المشرع حدد العماصر والشروط التي يجب توافرها في التظلم- تتطلب هذه الشروط أسبقية القرار المطعون فيه على التظلم" (الطعن رقم 2984 لسنة 29ق جلسة 12/5/1987) وبأنه "التظلم من قرار الفصل المقدم إلى مدير عام هيئة المواصلات السلكية واللاسلكية دون وزير المواصلات- صحيح منتج لآثاره- أساس ذلك : أن القول بأن التظلم المقدم من المدعى الى مدير عام هيئة المواصلات السلكية واللاسلكية لم تتوافر له مقومات التظلم الوجوبي ، لأنه لا يكون كذلك إلا إذا قدم الى الوزير المختص حسبما نص في قرار مجلس الوزراء الصادر في 6 من أبريل سنة 1955 ، مدفوع بأن التظلم قدم الى هيئة رئيسية بالنسبة الى المتظلم- وعلى أثر تقديمه إليها مضت في فحصه وتحقيقه توطئة للبت فيه ، ولا يغير من طبيعة هذا التظلم أو من إنتاجه أثره كونه لم يقدم الى الوزير المختص لعدم ورود هذا القيد في المادة 12 من القانون رقم 165 لسنة 1955 الذي يحكم أوضاع هذا التظلم من جهة ، ولأن الإجراءات التي نص عليها قرار مجلس الوزراء الصادر الفصل فيه لم يرتب الشارع على مخالفتها جزاء البطلان ، من جهة أخرى يؤكد ذلك أن الجهة الإدارية صاحبة الشأن لم تعترض على تقديم التظلم في الشكل الذي اتخذه ، وأنه تحقق به الغرض الذي ابتغاه المشرع من استلزام هذا الإجراء قبل رفع الدعوى أمام القضاء الإداري في أمثال الطعن موضوع المنازعة الحالية ، كما يرتب عليه الأثر القاطع المراد به ، وعلى ذلك يكون ما أثارته الجهة الإدارية من عدم قبول الدعوى حقيقا بالرفض وما انتهى إليه الحكم المطعون فيه من رفض الدفع بعدم قبول الدعوى وقبولها صحيح تقرره عليها هذه المحكمة" (الطعن رقم 334 لسنة 5 جلسة 15/4/1962) وبأنه "الطلب المقدم من الموظف الى الجهة المختصة ملتمسا فيه ترقيته الى الدرجة الخالية قبل صدور القرار المطعون فيه بترقية غيره عليها- لا يغني عن هذا التظلم أسباب ذلك- عدم قبول الدعوى إذا لم يقدم التظلم بعد صدور القرار المطعون فيه ، إن القانون رقم 165 لسنة 1955 جعل التظلم من القرار أمراً واجباً وانتظار البت فيه لقبول طلب الإلغاء عند الطعن في بعض القرارات الإدارية ، ومنها القرارات المشار إليها في البند ثالثا من المادة 8 من ذلك القانون ، وهى القرارات الإدارية النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة أو الترقية أو بمنح علاوة ، وأشار المشرع الى حكمة هذا الإجراء في المذكرة الإيضاحية لذلك القانون ، وتتلخص في أن الغرض من ذلك هو تقليل الوارد من القضايا بقدر المستطاع ، وتحقيق العدالة الإدارية بطريق أيسر للناس بإنهاء تلك المنازعات في مراحلها الأولى إن رأت الإدارة أن المتظلم على حق في تظلمه فلا يستقيم بعد تلك الإشارة الصريحة القول بأنه لم يكن هناك لزوم لتقديم تظلم عن القرار المطعون فيه اكتفاء بالطلب الذي سبق أن تقدم به المدعى الى الجهة المختصة يلتمس فيه ترقيته الى الدرجة الحالية قبل صدور القرار بترقية غيره عليها ، لا غناء في هذا القول لسببين : الأول : صراحة النص ، فالقاعدة الأصولية تقضي بأنه لا مساغ للاجتهاد في مورد النص الصريح ، وقد نصت المادة 12 من القانون رقم 165 لسنة 1955 بعدم قبول طلبات الإلغاء في مثل هذه القرارات قبل التظلم منها ، وانتظار مواعيد البت فيه التظلم ، والثاني : حكمة النص ، وبيانا لذلك تجب الإشارة الى أن الطلبات التي لا تقبل رأسا بل يتعين التظلم منها أولاً وانتظار مواعيد البت في التظلم إنما هى القرارات المنصوص عليها في البنود ثالثا ورابعا وخامسا من المادة 8 من ذلك القانون وهى طلبات كلها متعلقة بشئون الموظفين تعينيا وترقية وفصلا فرأى المشرع وجوب البدء بالتظلم منها قبل التقاضي بشأنها بحسبان أن التظلم يعتبر في هذه الحالة مرحلة أولى في افتتاح الخصومة بين الموظف والجهة الإدارية التي أصدرت القرار المشكو منه فأوجب القانون على المدعى الالتجاء الى ذلك الطريق في بادئ الأمر لافتتاح الخصومة بين الموظف والجهة الإدارية بدلاً من الخوض رأسا في الخصومة أمام القضاء ، ومتى كان الأمر كذلك فإن أى إجراء يتخذه الموظف قبل صدور القرار المشكو منه لا يمكن أن يعتبر تظلما لأنه لا يمكن افتتاح خصومة بشأن قرار لم يصدر بعد ، تأييداً لهذا النظر فإن قرار رئيس مجلس الوزراء الصادر في 6 أبريل سنة 1955 والذي أشارت إليه المادة 12 آنفة الذكر يقضي بأن يقدم التظلم من القرار الإداري الى الوزير المختص وذلك بطلب يقدم إليه مقابل إيصال وأن يكون الطلب مشتملا على بيانات منها اسم المتظلم ، وتاريخ صدور القرار المتظلم منه وتاريخ نشره وموضوع القرار والأسباب التي بنى عليها . فالعبرة بالتظلم الذي يقدمه صاحب الشأن بعد صدور القرار المتظلم منه وليس بالطلب السابق على القرار ولا يقدح في ذلك القول بأن الجهة الإدارية عند اصدارها القرار كان أمامها طلب القرار إذ قد يكون لدى الجهة الإدارية من الأسباب التي يقوم عليها القرار ما ليس عنده ، ويبين مما سبق ذكره أن التظلم بالنسبة للموظفين إجباري ومتعين عليهم سلوكه قبل الالتجاء الى القضاء وإلا كان الطلب غير مقبول ، وقد سار القانون رقم 55 لسنة 1959 في شأن تنظيم مجلس الدولة في هذا الشأن على نفس النمط الذي سار عليه القانون رقم 165 لسنة 1955 ، ومتى كان الثابت أن المدعى لم يتقدم الى الهيئة الإدارية بتظلم بعد صدور القرار المطعون فيه فتكون دعواه غير مقبولة" (الطعن رقم 100 لسنة 6ق جلسة 25/3/1962 س7 ص495) وبأنه "خلو التظلم الإداري من طابع الدمغة- لا بطلان- يكفي أن يقوم التظلم بالفهل بين سمع الإدارة وبصرها حتى يترتب عليه أثره وإن أعوزه استيفاء إجراء شكلي متطلب لغرض آخر لم يرتب عليه القانون رقم 224 لسنة 1951 بشأن تقرير رسم دمغة جزاء البطلان- الورقة التي تقدم الى الجهات القضائية أو الإدارية غير مستوفية رسم الدمغة لا تعتبر معدومة في ذاتها أو كأن لم يكن وإنما يمتنع على القضاة والموظفين إجراء أى عمل من اختصاصهم في شأنها ما لم يؤد الرسم المستحق عليها- الورقة صالحة في ذاتها وقائمة بما فيها وإنما العمل المطلةب من هؤلاء الموظفين مرجأ من جانبهم الى ما بعد سداد الرسم- تحقق الأثر القانوني الذي يرتبه المشرع على واقعة تقديم التظلم ، وإن خلا من رسم الدمغة من حيث اعتبار شرط التظلم الإداري السابق مرعيا قبل رفع دعوى الإلغاء" (الطعن رقم 1673 لسنة 7ق جلسة 29/12/1962 س8 ص353) وبأنه "الفقرة (ب) من المادة 12 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972 تقضي بعدم قبول الطلبات المقدمة بالطعن في القرارات الإدارية النهائية بالتعيين في الوظائف العامة أو الترقية قبل التظلم منها الى الهيئة التي أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية في هذا الخصوص الجهات الأعلى في سلم التدرج الإداري الرئاسي بالنسبة للجهة الإدارية مصدرة القرار- اعتبار التظلم المقدم الى مفوض الدولة أو الى ديوان المظالم منتجا لآثاره في هذا المجال حتى ولو لم يصل الى علم الجهة التي أصدرت القرار المتظلم منه إلا بعد رفع الدعوى ، وميعاد رفع الدعوى ستون يوما وينقطع سريان هذا الميعاد بالتظلم الى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية- صدور قرار إنهاء الخدمة من وكيل الوزارة رئيس القطاع للشئون المالية والإدارية- التظلم منه- تأشير رئيس قطاع المناطق بعدم الموافقة على إعادة العامل للخدمة- هذا التأشير لا يعتبر رفضا للتظلم- أساس ذلك أن رئيس قطاع المناطق ليس الجهة التي أصدرت القرار المتظلم منه ولا جهة رئاسية لها حسبان الميعاد من تاريخ إخطاره برفض التظلم من السلطة المختصة . أن حكم محكمة القضاء الإداري المطعون فيه قد قضى بإلغاء حكم المحكمة الإدارية بأسيوط الصادر في الدعوى رقم 16 لسنة 5ق المقامة من ........... ضد كل من محافظ أسيوط ورئيس مجلس إدارة هيئة المواصلات السلكية واللاسلكية وبعدم قبول تلك الدعوى لرفعها بعد الميعاد واستندت محكمة القضاء الإداري في قضائها الى أن قرار إنهاء خدمة المطعون فيه قد صدر في 17 من مارس سنة 1977 اعتبارا من 10 من ديسمبر سنة 1967 وتظلم منه المدعى في 16 من يوليو سنة 1977 فرفض رئيس القطاع طلبه في 30 يوليو سنة 1977 ومن ثم كان يتعين على المدعى أن يرفع دعواه خلال الستين يوما من تاريخ رفض التظلم وهى مدى تنتهي في 28 من سبتمبر سنة 1977 فيكون رفع الدعوى في 19 من أكتوبر سنة 1977 قد جرى بعد انتهاء ميعاد الطعن خليقا بعدم قبولها ، ومن حيث إن المادة 24 من القانون 47 لسنة 1972 بشأن مجلس الدولة قد نصت على أن ميعاد رفع الدعوى ستون يوما وينقطع سريان هذا الميعاد بالتظلم الى الهيئة الإدارية التي أصدرت القرار أو الهيئات الرئاسية .... وقد صدر قرار إنهاء الخدمة المطعون فيه برقم 938 في 17 من مارس سنة 1977 من وكيل الوزارة رئيس القطاع للشئون المالية والإدارية . فإن تأشيرة رئيس قطاع مناطق أقاليم قبلي بسوهاج بعدم الموافقة على إعادته للعمل والمؤرخة في 30 من يوليو سنة 1977 لا تعتبر رفضا للتظلم ، بحسبان أن رئيس القطاع ليس الجهة التي أصدرت القرار المتظلم منه ولا جهة رئاسة لها وقد قدم التظلم أصلا الى مراقب شئون العاملين مصر في 16 يوليو ، وقدم تظلم ثان في اليوم التالي الى رئيس مجلس الإدارة ويبين من كتاب وكيل الوزارة رئيس قطاع الشئون الإدارية المرسل الى نائب رئيس مجلس الإدارة للشئون الإدارية والمالية والتجارية (مسلسل 413 من ملف الخدمة) أنه طلب من منطقة قبلي الثالثة أخذ توصيات وملاحظات من المنطقة ورئيس قطاع مناطق قبلي العرض على نائب رئيس مجلس الإدارة الأمر الذي يكشف عن أن تأشيرة رئيس القطاع إنما جاءت كبيان من البيانات التي رئى الاستئناس بتوصياتها عند نظر التظلم وليست التأشيرة في ذاتها قرارا برفض التظلم ولا يقصد بها أن تكون كذلك سواء من جانب الجهة التي طلبتها أو الجهة التي أصدرتها وقد تداول بحث التظلم على مذكرة وكيل الإدارة بعدم الموافقة على إعادة المدعى الى عمله وذلك في 20 أغسطس سنة 1977 ، ومن حيث إنه بحسبان أنه لم يثبت علم المدعى علما يقينيا بالقرار المطعون فيه إلا بتقديمه تظلمه الأول في 16 من يوليو سنة 1977 وقد رفض هذا التظلم بقرار رئيس مجلس إدارة الهيئة في 20 أغسطس ، وقد رفعت الدعوى في 19 من أكتوبر سنة 1977 قبل انتهاء موعد الستين يوما من رفض التظلم الأمر الذي يتعين معه طبقا للمادة 64 من قانون مجلس الدولة قبول دعوى المدعى شكلا لرفعها خلال الميعاد القانوني ومن ثم يكون حكم محكمة القضاء الإداري الدائرة الاستئنافية في الطعن رقم لسنة 11ق/س قد صدر مخالفا للقانون فيتعين الإلغاء وقبول دعوى المدعى لرفعها خلال الميعاد" (الطعن رقم 1517 لسنة 28ق جلسة 3/1/1984)
وقد ذهبت محكمة القضاء الإداري في إحدى الدعاوى لعدم الاعتداد بالتظلم المقدم من المدعى لأنه لم يتضمن بياناً كافياً بالقرار المتظلم منه فقضت بأن "ومن حيث إن مفاد ذلك أن التظلم الوجوبي لا يشترط فيه صفة معينة أو شكل محدد إلا أن يحتوى هذا التظلم على البيانات التي تتعلق بالقرار المتظلم منه على نحو يمكن الإدارة من فحص هذا التظلم والبت فيه طالما أن المتظلم قد أوضح ذلك مشيرا الى أحقيته فيما يطلب به والمطالبة بحقوقه ، ومن حيث إن الثابت من الاطلاع على الطلب المقدم من الطاعن لرئيس قطاع مطابع البريد والمؤرخ 1/8/1988- حافظة مستندات الطاعن- المقدمة بجلسة 5/9/1989 أمام هيئة مفوضي الدولة أنه انطوى على البيانات الوظيفية للطاعن والجهات والإدارات التي عمل بها منذ التحاقه بالهيئة المطعون ضدها في 5/4/1967 وأنه ندب للعمل بمطابع البريد في يوليو 1973 وانتهى ندبه في 30/11/1985 لسبب نقله الى المطابع لشدة حاجة العمل وأنه فوجئ بعد تحويل انتدابه من العتبة الى المطابع بنقله الى المطابع نهائيا بأن الهيئة قامت بترقية المهندسة .......... والمكلفة معه في ذات التكليف للعمل بالهيئة والتالية له في الأقدمية الى الدرجة الأولى اعتبارا من 19/4/1986 في حين أنه مازال في الدرجة الثانية وهذا يدل على أن نقله من الهيئة قد فوت عليه الدور في الترقية ودون الأخذ في الاعتبار أن نقله الى المطابع قد لصالح العمل ودون النظر الى الأقدمية وحجم العمل ، ونظراً لأنه قد تم تعزيز الهيئة والمطابع ببعض الدرجات الأولى دون تعزيز المجموعة الهندسية بالمطابع بدرجة أولى لمدير إدارة الصيانة فالمرجو بحث هذا الموضوع والنظر نحو ترقيته الى الدرجة الأولى بوظيفة مدير إدارة الصيانة عن طريق تدبير درجة من الهيئة أو ترقيته على ميزان الهيئة وانتدابه للمطابع حيث إن زميلته بالهيئة قد قمت ترقيتها الى الدرجة الأولى منذ أكثر من عامين كما أنه كلف بالعمل بإدارة الصيانة للصالح العام وأن جميع تقارير السرية بدرجة ممتاز وأن وظيفة مدير إدارة الصيانة ضمن التنظيم الاداري المعتمد للمطابع- وأن الجهاز المذكزي للتنظيم والادارة قد وافق على تحويل هذه الوظيفة وقد تأشر على هذا الطلب من الرئيس المباشر بالعرض على رئيس قطاع المطابع للتنبيه وعمل اللازم مع العلم بأن المهندس .......- الطاعن- من العاملين الممتازين الأكفاء ويعمل مديراً للصيانة بالمطابع بالانتداب منذ سنة 1977 وحتى حينه- وقد أشر رئيس قطاع المطابع بحويل الطلب لرئيس قطاع الإدارة العامة والخدمات المركزية برجاء النظر حيث إن دفعته في الهيئة تمت ترقيتهم عام 1986 بالرغم من أنه- الطاعن- يسبقهم في الأقدمية ، ومن حيث إنه يبين ممما تقدم ومن العبارات التي صيغ بها الطلب المشار إليه أنه انطوى على جميع البيانات اللازمة للتظلم الوجوبي من القرارين المطعون فيهما وفيه جاءت هذه العبارات قاطعة في الدلالة على أن الطاعن يتظلم من هذه القرارات طالما بحث هذا التظلم وترقيته الى الدرجة الأولى أسوة بزملائه الأحدث كمنه كما أنه انطوى على إرشاد الهيئة المطعون ضدها على كيفية تدبير درجة حتى يمكن الترقية عليها وقد تأشر على هذا الطلب من رؤساء الطاعن بإحالة الطلب الى جهة الاختصاص لبحث على ضوء أحقيته في الترقية الى الدرجة الأولى على النحو المشار إليه سلفا ومن ثم فقد استوفى هذا الطلب جميع العناصر اللازمة لاعتباره من قبيل التظلم الوجوبي من القرارين المطعون فيهما ، ومن ثم وفي ضوء ذلك يتعين الاعتداد بهذا التظلم وفقا لأحكام المادة 12 من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972" (الطعن رقم 1543 لسنة 37ق جلسة 28/1/1995)
وذهبت المحكمة الإدارية العليا في إحدى الطعون المنظورة أمامها إلى عدم الاعتداد بصورة التظلم المقدم المدعى فقضت بأن "ومن حيث إن الثابت من الاطلاع على الأوراق وعلى صورة التظلم المقدمة من الطاعن بجلسة 8/8/1994 أمام دائرة فحص الطعون والمعتمدة من الهيئة المصرية العامة للمساحة والتي تفيد بأن الطاعن قد تقدم بتظلم من القرار المطعون فيه بتاريخ 6/6/1986 لرئيس مجلس إدارة الهيئة المصرية العامة للمساحة وقد سلم هذا التظلم للهيئة المطعون ضدها بذات التاريخ وقد سبق للطاعن تقديم صورة مماثلة من هذا التظلم لمحكمة القضاء الإداري غير معتمدة مما دفع المحكمة الى عدم الاعتداد بها في سابقة التظلم من القرار المطعون فيه ، ومن حيث إن القرار المطعون فيه صدر بتاريخ 13/2/1986 وقد كان الطاعن في أثناء ذلك بإعارة للمملكة العربية السعودية وقد عاد الى أرض الوطن في 1/6/1986 وقد علم بالقرار المطعون فيه عقب عودت وبادر بالتظلم منه بتاريخ 6/6/1986 لرئيس مجلس إدارة الهيئة المصرية العامة للمساحة وقد تم تسليم هذا التظلم للموظفة المختصة بالهيئة الآنسة ........- بعد أن أشر عليه رئيس قسم الموارد بالهيئة في ذلك الوقت ........ وقد اعتمد ذلك على النحو المشار إليه ومن ثم فقد استوفى الطاعن شرط التظلم من القرار المطعون فيه وفقا لأحكام المادة 12 من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 فإذا ما أخذ الحكم المطعون فيه بغير ذلك النظر- وقضى بعدم قبول الدعوى لعدم سابقة التظلم إنه يكون قد صدر على خلاف الحقيقة والواقع مخالفا لأحكام القانون مما يتعين معه القضاء بإلغائه" (الطعن رقم 3638 لسنة 35ق.ع جلسة 21/1/1995)