الأعمال التحضيرية للقانون رقم 11 لسنة 2004
(1) تقرير اللجنة المشتركة من لجنة الشئون الدستورية والتشريعية ومكتب لجنة تنمية القوى البشرية والإدارة المحلية بمجلس الشورى عن قرار رئيس جمهورية مصر العربية بمشروع قانون بإنشاء صندوق تأمين الأسرة.
بتاريخ 21/2/2004 أحال السيد الأستاذ الدكتور رئيس مجلس الشورى إلى لجنة مشتركة من لجنة الشئون الدستورية والتشريعية ومكتب لجنة تنمية القوى البشرية والإدارية المحلية قرار رئيس جمهورية مصر العربية بمشروع قانون بإنشاء صندوق نظام تأمين الأسرة.
وقد عقدت اللجنة المشتركة اجتماعاً بتاريخ 29/4/2004 برئاسة السيد الأستاذ الدكتور مصطفى كمال حلمي رئيس المجلس، حضره السيد الأستاذ المستشار فاروق سيف النصر وزير العدل والسيد الأستاذ المستشار عبد الرحمن محسن وكيل المجلس، والسيد الأستاذ المستشار فرج الدري أمين عام المجلس.
كما حضر اجتماع اللجنة كل من:
- السيد الأستاذ المستشار/ مساعد وزير العدل لشئون التشريع
- السيد الأستاذ المستشار/ مساعد وزير العدل لشئون التوفيق لفض المنازعات
- السيد الأستاذ المستشار/ مساعد وزير العدل لشئون مجلس الشعب والشورى.
- السيد الأستاذ/ نائب رئيس مجلس إدارة بنك ناصر الاجتماعي.
- السيد الأستاذ/ مستشار وزير التأمينات والشئون الاجتماعية لشئون مجلس الشعب والشورى، وقد آلت اللجنة اجتماعاتها حتى فرغت من دراسة المشروع وأعدت التقرير المرفق.
مقدمة:
كان مجلس الشورى بمناسبة تقرير لجنة الشئون الدستورية في فبراير 1998 قد أوصى بعد مزاحمة الزوجة وأولادها فيما يفرض لهم من نفقة وضمان أدائها من جانب الدولة، وأنه يمكن تخصيص جزء من ميزانية مكافحة التشرد والجريمة وانحراف الأحداث والمخدرات، ومقاومة البغاء لتمويل نفقة الأسرة.
وأشار تقرير المجلس الموقر أن هذه المهمة يستطيع أن يقوم بها بنك ناصر الاجتماعي، وعلى هدى من هذه النظرة العادلة صدر القانون رقم 1 لسنة 2000 بشأن تنظيم بعض أوضاع وإجراءات التقاضي في مسائل الأحوال الشخصية ونص في المادة 71 منه على أنه:
"ينشأ نظام التأمين الأسرة من بين أهدافه ضمان تنفيذ الأحكام الصادرة بتقرير نفقة الزوجة أو المطلقة أو الأولاد أو الأقارب يتولى الإشراف على تنفيذه بنك ناصر الاجتماعي".
ويصدر بقواعد هذا النظام وإجراءاته وطرق تمويله قرار من وزير العدل بعد موافقة وزير التأمينات.
وقد جاء بالمذكرة الإيضاحية لهذا القانون تعليقاً على هذه المادة ما نصه:
"إنشاء نظام تأميني للأسرة: يهدف هذا النظام إلى ضمان تنفيذ أحكام النفقات للزوجة والمطلقة والأولاد والأقارب، وقد نص المشروع على أن يشرف بنك ناصر الاجتماعي على تنفيذ هذا النظام ويصدر بقواعده وإجراءاته قرار من وزير العدل بعد موافقة وزير التأمينات". ثم وردت في المادة 72 من ذات القانون أنه "على بنك ناصر الاجتماعي أداء النفقات والأجور وما في حكمها مما يحكم به للزوجة أو للمطلقة أو الأولاد أو الوالدين، وذلك وفقاً للقواعد والإجراءات التي يصدر بها قرار من وزير العدل بعد موافقة وزير التأمينات". كما نصت المادة 73 التي أعقبتها على: "على الوزارات والمصالح الحكومية ووحدات الإدارة المحلية والهيئات العامة ووحدات القطاع العام وقطاع الأعمال وجهات القطاع الخاص والهيئة القومية للتأمين الاجتماعي وإدارة التأمين والمعاشات للقوات المسلحة والنقابات المهنية وغيرها من جهات أخرى – بناء على طلب من بنك ناصر الاجتماعي مرفق به صورة طبق الأصل من الصورة التنفيذية للحكم وما يفيد تمام الإعلان – أن تقوم بخصم المبالغ في الحدود التي يجوز الحجز عليها وفقاً للمادة 76 من هذا القانون من المرتبات وما في حكمها والمعاشات وإيداعها خزانة البنك فور وصول الطلب ودون الحاجة إلى إجراء آخر".
وفي سبيل صيانة أموال بنك ناصر الاجتماعي وتمكينه من تحصيل مستحقاته أفرد القانون المشار إليه أيضاً المادة 75 التي جرى نصها على النحو التالي:
"لبنك ناصر الاجتماعي استيفاء، ما قام بأداءه من نفقات وأجور وما في حكمها وجميع ما تكبده من مصاريف فعليه أنفقها بسبب امتناع المحكوم عليه عن أدائها".
ثم أعطى البنك بموجب المادة 76 حقه في الحجز على المرتبات والأجور والمعاشات وفاء لدين النفقة في الحدود التي حددها المشرع في هذا النص، كما نظمت المادة 77 حالة التزاحم بين الديون وجعلت الأولوية لدين نفقة الزوج أو المطلقة ثم نفقة الوالدين ثم نفقة الأقارب ثم الديون الأخرى.
ولدعم بنك ناصر الاجتماعي ومعاونته في تنفيذ هذه الرسالة الهامة أعدت وزارة العدل المشروع المطروح ويتضمن إنشاء صندوق يسمى صندوق تأمين الأسرة لا يستهدف الربح تكون له الشخصية الاعتبارية العامة ويتبع بنك ناصر الاجتماعي.
وقصدت من ذلك النص أن توجد وتبتدع وسيلة تأمينية تتفق وأحكام الدستور وتنبثق منه حماية الطفولة والأمومة ورعاية النشئ والشباب وكفالة التوفيق بين واجب المرأة نحو الأسرة، وعملها في المجتمع طبقاً للمواد 9، 10، 11 من الدستور.
وقد حرص المشروع المعروض على أن تكون فلسفة هذا التشريع المبتدع قائمة على فكرة التأمين والتكافل وليس على فكرة الرسم والضريبة.
وقد حرص المشروع على أن يكون هذا الصندوق له شخصية اعتبارية مستقلة رغم تبعيته لبنك ناصر الاجتماعي حتى لا يكون عبئاً عليه وتكون له موازنته الخاصة ومجلس إدارته الخاص.
ويقوم هذا المشروع على فكرة ونظرية الحماية الاجتماعية المستمدة من التضامن الاجتماعي الذي يعتبر أحد المقومات الأساسية التي يقوم عليها المجتمع وتعمل الدولة على توفيرها لأفرادها.
وقد عنيت إعلانات حقوق الإنسان على تأكيد هذه الحقوق وكذلك قانون إنشاء المجلس القومي لحقوق الإنسان.
وقد يختلط مفهوم هذا التأمين الاجتماعي مع مفهوم التأمين التجاري الذي تقوم عليه شركات التأمين، ونقطة الخلاف الأساسية أن هذا النوع من التأمين الاجتماعي تقرره نصوص آمرة وليس لأطراف العلاقة التأمينية أن يتفقا على عدم الخضوع لأحكامه طبقاً لما استقر على قضاء النقض.
إلا أنه يتشابه من وجوه كثيرة مع عقد التأمين المدني المنظم بالقانون المدني أو التجاري إلا أنه يتم بعقد، أما هذا التأمين فإنه يستند أساساً إلى قانون آمر.
وعلى ذلك فإن التأمين المدني والتجاري والتأمين الأسري الوارد في هذا القانون لا صلة له من قريب أو بعيد برسم أو ضريبة.
ويلاحظ أن المشرع قد وضع قاعدة حكمية محدداً فئات اشتراك الأسرة في هذا النظام يقوم على اشتراك قدرة ثلاثون جنيهاً عن كل واقعة زواج وثلاثون جنيهاً عن كل واقعة طلاق أو مراجعة، وعشرون جنيهاً عن كل واقعة ميلاد.
وقد اهتم المشروع الجديد بأن يحدد كيفية أداء بنك ناصر للنفقات والأجور وما في حكمها وجعل هذا الأداء من حصيلة موارد الصندوق، كما جعل أيلولة المبالغ التي يتم أداءها واستيفاءها وفقاً لأحكام المواد 73، 74، 75 من القانون رقم 1 لسنة 2000 إلى هذا الصندوق ولم يفت المشروع إمكان إضافة خدمات تأمينية جديدة للأسرة يمولها الصندوق يصدر بها قرار من رئيس الجمهورية.
كما حرص المشروع أيضاً على أن يحدد مصادر هذا التمويل بخمسة مصادر كما ورد المادة الرابعة وهي حصيلة الاشتراكات المنصوص عليها بالمادة الثانية، والمبالغ التي تؤول إلى الصندوق نفاذاً للمادة الثالثة، والهبات والوصاية والتبرعات المقبولة من مجلس إدارة الصندوق، وأضاف إلى هذه المصادر مصدراً رابعاً ينم عن استعداد الدولة من موازنتها العامة القيام بدعم هذا الصندوق، كما فتح في الفقرة الخامسة مجال استثمار أموال الصندوق وجعل عائد هذا الاستثمار يشكل أحد هذه الموارد.
وإذا كان هذا المشروع يعد تدعيماً لبنك ناصر الاجتماعي وإضافة لاختصاصاته فقد حرص المشرع فيه على النص على الإعفاء من الضرائب والرسوم على هذا الصندوق الذي تعلقت به حقوق الأسرة المصرية، وجعل لأمواله مرتبة امتياز عام لمستحقاته على جميع الأموال مستصحباً في هذا الشأن أحكام القانون المدني المادة (1130) وما بعدها وحدد مرتبة هذا الامتياز على جميع أموال المدين، والأحقية في التحصيل بطريق الحجز الإداري.
واللجنة إذ توافق على مشروع القانون على النحو الموضح بالجدول المرافق، لتشرف بعرض هذا التقرير على المجلس الموقر، رجاء التفضل بالموافقة على ما انتهت إليه من رأي.
رئيس اللجنة المشتركة
(1) تقرير اللجنة المشتركة من لجنة الشئون الدستورية والتشريعية ومكتب لجنة تنمية القوى البشرية والإدارة المحلية بمجلس الشورى عن قرار رئيس جمهورية مصر العربية بمشروع قانون بإنشاء صندوق تأمين الأسرة.
بتاريخ 21/2/2004 أحال السيد الأستاذ الدكتور رئيس مجلس الشورى إلى لجنة مشتركة من لجنة الشئون الدستورية والتشريعية ومكتب لجنة تنمية القوى البشرية والإدارية المحلية قرار رئيس جمهورية مصر العربية بمشروع قانون بإنشاء صندوق نظام تأمين الأسرة.
وقد عقدت اللجنة المشتركة اجتماعاً بتاريخ 29/4/2004 برئاسة السيد الأستاذ الدكتور مصطفى كمال حلمي رئيس المجلس، حضره السيد الأستاذ المستشار فاروق سيف النصر وزير العدل والسيد الأستاذ المستشار عبد الرحمن محسن وكيل المجلس، والسيد الأستاذ المستشار فرج الدري أمين عام المجلس.
كما حضر اجتماع اللجنة كل من:
- السيد الأستاذ المستشار/ مساعد وزير العدل لشئون التشريع
- السيد الأستاذ المستشار/ مساعد وزير العدل لشئون التوفيق لفض المنازعات
- السيد الأستاذ المستشار/ مساعد وزير العدل لشئون مجلس الشعب والشورى.
- السيد الأستاذ/ نائب رئيس مجلس إدارة بنك ناصر الاجتماعي.
- السيد الأستاذ/ مستشار وزير التأمينات والشئون الاجتماعية لشئون مجلس الشعب والشورى، وقد آلت اللجنة اجتماعاتها حتى فرغت من دراسة المشروع وأعدت التقرير المرفق.
مقدمة:
كان مجلس الشورى بمناسبة تقرير لجنة الشئون الدستورية في فبراير 1998 قد أوصى بعد مزاحمة الزوجة وأولادها فيما يفرض لهم من نفقة وضمان أدائها من جانب الدولة، وأنه يمكن تخصيص جزء من ميزانية مكافحة التشرد والجريمة وانحراف الأحداث والمخدرات، ومقاومة البغاء لتمويل نفقة الأسرة.
وأشار تقرير المجلس الموقر أن هذه المهمة يستطيع أن يقوم بها بنك ناصر الاجتماعي، وعلى هدى من هذه النظرة العادلة صدر القانون رقم 1 لسنة 2000 بشأن تنظيم بعض أوضاع وإجراءات التقاضي في مسائل الأحوال الشخصية ونص في المادة 71 منه على أنه:
"ينشأ نظام التأمين الأسرة من بين أهدافه ضمان تنفيذ الأحكام الصادرة بتقرير نفقة الزوجة أو المطلقة أو الأولاد أو الأقارب يتولى الإشراف على تنفيذه بنك ناصر الاجتماعي".
ويصدر بقواعد هذا النظام وإجراءاته وطرق تمويله قرار من وزير العدل بعد موافقة وزير التأمينات.
وقد جاء بالمذكرة الإيضاحية لهذا القانون تعليقاً على هذه المادة ما نصه:
"إنشاء نظام تأميني للأسرة: يهدف هذا النظام إلى ضمان تنفيذ أحكام النفقات للزوجة والمطلقة والأولاد والأقارب، وقد نص المشروع على أن يشرف بنك ناصر الاجتماعي على تنفيذ هذا النظام ويصدر بقواعده وإجراءاته قرار من وزير العدل بعد موافقة وزير التأمينات". ثم وردت في المادة 72 من ذات القانون أنه "على بنك ناصر الاجتماعي أداء النفقات والأجور وما في حكمها مما يحكم به للزوجة أو للمطلقة أو الأولاد أو الوالدين، وذلك وفقاً للقواعد والإجراءات التي يصدر بها قرار من وزير العدل بعد موافقة وزير التأمينات". كما نصت المادة 73 التي أعقبتها على: "على الوزارات والمصالح الحكومية ووحدات الإدارة المحلية والهيئات العامة ووحدات القطاع العام وقطاع الأعمال وجهات القطاع الخاص والهيئة القومية للتأمين الاجتماعي وإدارة التأمين والمعاشات للقوات المسلحة والنقابات المهنية وغيرها من جهات أخرى – بناء على طلب من بنك ناصر الاجتماعي مرفق به صورة طبق الأصل من الصورة التنفيذية للحكم وما يفيد تمام الإعلان – أن تقوم بخصم المبالغ في الحدود التي يجوز الحجز عليها وفقاً للمادة 76 من هذا القانون من المرتبات وما في حكمها والمعاشات وإيداعها خزانة البنك فور وصول الطلب ودون الحاجة إلى إجراء آخر".
وفي سبيل صيانة أموال بنك ناصر الاجتماعي وتمكينه من تحصيل مستحقاته أفرد القانون المشار إليه أيضاً المادة 75 التي جرى نصها على النحو التالي:
"لبنك ناصر الاجتماعي استيفاء، ما قام بأداءه من نفقات وأجور وما في حكمها وجميع ما تكبده من مصاريف فعليه أنفقها بسبب امتناع المحكوم عليه عن أدائها".
ثم أعطى البنك بموجب المادة 76 حقه في الحجز على المرتبات والأجور والمعاشات وفاء لدين النفقة في الحدود التي حددها المشرع في هذا النص، كما نظمت المادة 77 حالة التزاحم بين الديون وجعلت الأولوية لدين نفقة الزوج أو المطلقة ثم نفقة الوالدين ثم نفقة الأقارب ثم الديون الأخرى.
ولدعم بنك ناصر الاجتماعي ومعاونته في تنفيذ هذه الرسالة الهامة أعدت وزارة العدل المشروع المطروح ويتضمن إنشاء صندوق يسمى صندوق تأمين الأسرة لا يستهدف الربح تكون له الشخصية الاعتبارية العامة ويتبع بنك ناصر الاجتماعي.
وقصدت من ذلك النص أن توجد وتبتدع وسيلة تأمينية تتفق وأحكام الدستور وتنبثق منه حماية الطفولة والأمومة ورعاية النشئ والشباب وكفالة التوفيق بين واجب المرأة نحو الأسرة، وعملها في المجتمع طبقاً للمواد 9، 10، 11 من الدستور.
وقد حرص المشروع المعروض على أن تكون فلسفة هذا التشريع المبتدع قائمة على فكرة التأمين والتكافل وليس على فكرة الرسم والضريبة.
وقد حرص المشروع على أن يكون هذا الصندوق له شخصية اعتبارية مستقلة رغم تبعيته لبنك ناصر الاجتماعي حتى لا يكون عبئاً عليه وتكون له موازنته الخاصة ومجلس إدارته الخاص.
ويقوم هذا المشروع على فكرة ونظرية الحماية الاجتماعية المستمدة من التضامن الاجتماعي الذي يعتبر أحد المقومات الأساسية التي يقوم عليها المجتمع وتعمل الدولة على توفيرها لأفرادها.
وقد عنيت إعلانات حقوق الإنسان على تأكيد هذه الحقوق وكذلك قانون إنشاء المجلس القومي لحقوق الإنسان.
وقد يختلط مفهوم هذا التأمين الاجتماعي مع مفهوم التأمين التجاري الذي تقوم عليه شركات التأمين، ونقطة الخلاف الأساسية أن هذا النوع من التأمين الاجتماعي تقرره نصوص آمرة وليس لأطراف العلاقة التأمينية أن يتفقا على عدم الخضوع لأحكامه طبقاً لما استقر على قضاء النقض.
إلا أنه يتشابه من وجوه كثيرة مع عقد التأمين المدني المنظم بالقانون المدني أو التجاري إلا أنه يتم بعقد، أما هذا التأمين فإنه يستند أساساً إلى قانون آمر.
وعلى ذلك فإن التأمين المدني والتجاري والتأمين الأسري الوارد في هذا القانون لا صلة له من قريب أو بعيد برسم أو ضريبة.
ويلاحظ أن المشرع قد وضع قاعدة حكمية محدداً فئات اشتراك الأسرة في هذا النظام يقوم على اشتراك قدرة ثلاثون جنيهاً عن كل واقعة زواج وثلاثون جنيهاً عن كل واقعة طلاق أو مراجعة، وعشرون جنيهاً عن كل واقعة ميلاد.
وقد اهتم المشروع الجديد بأن يحدد كيفية أداء بنك ناصر للنفقات والأجور وما في حكمها وجعل هذا الأداء من حصيلة موارد الصندوق، كما جعل أيلولة المبالغ التي يتم أداءها واستيفاءها وفقاً لأحكام المواد 73، 74، 75 من القانون رقم 1 لسنة 2000 إلى هذا الصندوق ولم يفت المشروع إمكان إضافة خدمات تأمينية جديدة للأسرة يمولها الصندوق يصدر بها قرار من رئيس الجمهورية.
كما حرص المشروع أيضاً على أن يحدد مصادر هذا التمويل بخمسة مصادر كما ورد المادة الرابعة وهي حصيلة الاشتراكات المنصوص عليها بالمادة الثانية، والمبالغ التي تؤول إلى الصندوق نفاذاً للمادة الثالثة، والهبات والوصاية والتبرعات المقبولة من مجلس إدارة الصندوق، وأضاف إلى هذه المصادر مصدراً رابعاً ينم عن استعداد الدولة من موازنتها العامة القيام بدعم هذا الصندوق، كما فتح في الفقرة الخامسة مجال استثمار أموال الصندوق وجعل عائد هذا الاستثمار يشكل أحد هذه الموارد.
وإذا كان هذا المشروع يعد تدعيماً لبنك ناصر الاجتماعي وإضافة لاختصاصاته فقد حرص المشرع فيه على النص على الإعفاء من الضرائب والرسوم على هذا الصندوق الذي تعلقت به حقوق الأسرة المصرية، وجعل لأمواله مرتبة امتياز عام لمستحقاته على جميع الأموال مستصحباً في هذا الشأن أحكام القانون المدني المادة (1130) وما بعدها وحدد مرتبة هذا الامتياز على جميع أموال المدين، والأحقية في التحصيل بطريق الحجز الإداري.
واللجنة إذ توافق على مشروع القانون على النحو الموضح بالجدول المرافق، لتشرف بعرض هذا التقرير على المجلس الموقر، رجاء التفضل بالموافقة على ما انتهت إليه من رأي.
رئيس اللجنة المشتركة